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Quatre grands projets de développement durable pour Montréal et sa région

par Yves Guérard

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1.3 Concept proposé: Gestion du zonage agricole par un système de droits d'étalement échangeables
Une telle procédure s'inspire des systèmes de vente et d'achat de droits d'émissions polluantes échangeables (Dales, 1968). Ce système a été utilisé à grande échelle aux États-Unis, notamment pour le programme de diminution des émissions atmosphériques de bioxyde de soufre, principal responsable des pluies acides, avec pour résultat un prix beaucoup plus bas que prévu des droit de polluer (Easterbrook, 1995). Le principe n'a donc rien de nouveau ni rien de naïvement idéaliste comme on le croyait avant son application dans le monde réel (Barde et Gerelli, 1978). Seule son application dans le domaine de la gestion du zonage agricole est innovatrice. On peut même penser que c'est dans ce domaine de la gestion du territoire qu'un tel système pourrait donner toute la mesure de son potentiel et de son avantage comparatif sans égal (comme nous tenterons de le démontrer à la section suivante).

Le concept d'une gestion du zonage agricole par un système de droits d'étalement échangeables obéit à l'impératif catégorique du développement durable: pas de perte nette de zone verte à l'occasion de quelque modification du zonage que ce soit. Dans un tel système, chaque municipalité a au départ une quantité de droits d'étalement correspondant à la superficie en zone blanche non-développée qu'elle possède déjà; si son développement implique un empiètement sur la zone verte, elle peut le faire, soit en compensant par un accroissement de la zone verte dans un autre coin de la même municipalité, soit en achetant d'autres droits d'étalement à une municipalité qui accepte de les lui vendre (cette seconde municipalité accepte donc un agrandissement de sa zone verte et un refoulement de sa zone blanche). Si 100 hectares sont dézonés dans un coin d'une municipalité (c'est-à-dire qu'ils passent de la zone verte à la zone blanche), alors 100 hectares de qualité agricole équivalente doivent obligatoirement suivre le chemin inverse ailleurs dans la même municipalité ou dans une autre municipalité de la même région (c'est-à-dire qu'ils doivent passer de la zone blanche à la zone verte). Le coût de la transaction (car une inclusion dans la zone verte constitue une limitation au droit de propriété et une perte éventuelle de potentiel fiscal et implique donc nécessairement des coûts) doit obligatoirement être assumé par le demandeur du dézonage (et / ou par les organismes associés). Ces coûts doivent également inclure un dédommagement pour la perte des revenus fiscaux futurs qui auraient été perçus si cette inclusion nouvelle dans la zone agricole n'avait pas eu lieu. C'est le marché qui détermine le coût de ces droits d'étalement, marché qui est régi et surveillé par la CPTAQ. Comme dans tout système de droits échangeables, le résultat physique est connu (le niveau de pollution final quand il s'agit de droits échangeables de polluer; ici la superficie finale de la zone verte) alors que le coût des droits est laissé au marché et reste inconnu et variable; la théorie économique veut cependant qu'il s'agisse du coût global minimal pour la collectivité permettant d'atteindre le résultat physique souhaité. Cela est l'inverse d'un système de taxes environnementales (postes de péage, taxe sur l'essence, taxe sur l'étalement en périphérie) où le taux de la taxe est connu alors que le résulat physique final reste inconnu. On considère généralement qu'il s'agit là d'un "immense avantage" du système des droits échangeables sur les autres instruments économiques de gestion de l'environnement (Barde et Gerelli, 1978).

La dynamique des forces fiscales, financières et économiques est équilibrée par un tel système de gestion du territoire agricole: les forces allant dans le sens du dézonage sont équilibrées par des forces égales allant dans le sens d'un agrandissement du zonage. La zone verte cesse d'être un handicap fiscal et financier et son agrandissement, moyennant dédommagement adéquat lors de la transaction, peut devenir une source majeure d'amélioration des finances des municipalités. Il est même à prévoir que cet effet sera le plus grand pour les municipalités périphériques et peu populeuses, celles justement où l'étalement présente le plus grand impact négatif au niveau de l'inefficacité énergétique structurelle alors qu'elles sont en même temps celles où la vocation agricole est la plus naturelle. On évoquera ici cinq scénarios hypothétiques et simplifiés pour mieux illustrer le concept et les procédures qu'il implique:

La municipalité de Saint-Hubert se voit offrir la possibilité d'accueillir un important complexe industriel et commercial relié à la présence de l'aéroport situé sur son territoire et à la proximité du centre-ville de Montréal. Il s'agit d'un projet de plus de deux milliards de dollars qui rapportera gros en impôts fonciers et coûtera peu en services municipaux. Mais la réalisation de ce projet nécessite l'exclusion d'environ 1000 hectares de terres agricoles de la zone verte de Saint-Hubert. La municipalité de Saint-Hubert et ses partenaires dans le projet proposent donc aux autorités municipales de Boucherville de leur acheter une grande partie de leurs droits d'étalement (la majeure partie de la zone blanche non-développée de Boucherville et vouée à des développements résidentiels futurs jugés peu rentables fiscalement) contre un montant forfaitaire permettant à Boucherville d'effacer une bonne partie de sa dette accumulée et d'ainsi abaisser significativement les taxes municipales. Le projet de transaction est rendu public et, suite à des demandes de citoyens, des reférendums municipaux sont tenus dans les deux municipalités. Le résultat est positif. La municipalité de Saint-Hubert et les promoteurs qui y sont associés présentent leur demande à la CPTAQ qui étudie l'acceptabilité de la demande sur la base de la quantité et de la qualité des terres faisant l'objet de la transaction, de la cohérence des espaces agricoles ainsi remaniées, de même que d'après l'ensemble des critères actuellement prévus par la LPTA (voir cet exemple illustré sur la carte).

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