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Quatre grands projets de développement durable pour Montréal et sa région

par Yves Guérard

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Un zonage agricole dont les limites reculent au fur et à mesure qu'avance l'expansion urbaine n'est pas compatible avec le concept de développement durable dont la signification intrinsèque exige qu'un type de développement puisse être généralisé et perpétué sans autocontradiction. Or, généralisée et perpétuée, la tendance actuelle (tendance au recul progressif de la zone verte face à l'avancée de l'étalement) mène à la disparition progressive du territoire agricole. La réalité démographique du Québec rend cette dernière perspective très improbable, l'étalement étant condamné à s'essoufler tôt ou tard en raison de la stabilisation démographique et du rythme de formation des ménages et ce, bien avant que la totalité des bonnes terres agricoles ait disparu. Cependant, cela ne signifie pas que le zonage agricole soit adéquat pour contrer l'étalement; cela pourrait tout juste signifier qu'il est inutile en plus d'être inopérant. Du point de vue du développement durable, cela signifie aussi que cet instrument québécois de gestion du territoire est inexportable vers les pays nouvellement industrialisés qui font face à des défis de croissance démographique et économique incomparablement plus lourds.

Il existe une autre cause, beaucoup plus fondamentale, de l'échec du zonage agricole face à l'étalement urbain: c'est l'institutionnalisation du syndrôme "pas dans ma cour". Pour l'humanité en général, l'agriculture est la plus essentielle de toutes les activités. Mais en général les municipalités perçoivent leur intérêt ailleurs que dans l'agriculture et ont plutôt intérêt à ce que les activités agricoles se fassent ailleurs parce que, de leur point de vue, les terres agricoles zonées ne sont qu'une contrainte à la croissance de leur poids démographique, à leur croissance économique, à leur expansion spatiale, une vexation bureaucratique et une limite à l'élargissement de leur assiette fiscale. (On peut toujours arguer que les terres agricoles, si elles rapportent peu en recettes fiscales foncières, coûtent en revanche trrès peu en services municipaux. C'est vrai mais le problème avec cet argument, c'est qu'il ne convainc manifestement pas les conseils municipaux de stopper l'étalement chez eux, probablement parce que le signal de prix n'est pas assez clair). On se retrouve donc ici, structurellement, avec une généralisation du syndrôme « pas dans ma cour ». Ce syndrôme, qui se rencontre de façon larvée dans le domaine des industries de la dépollution et qui y demeure contournable en raison même de ce caractère larvé, se trouve à être la principale force en jeu dans le domaine de l'aménagement du territoire. C'est la plus grande force et elle s'y exerce de façon générale dans le monde municipal: l'agriculture, oui, mais pas dans ma cour. Un zonage qui n'offre pas de force antagoniste égale (et permanente) à la force économique décrite précédemment est condamné à reculer systématiquement.

On peut très bien concevoir cette force antagoniste à celle de l'étalement comme devant être de nature juridique, administrative ou politique: un zonage agricole rigide complété d'une bande verte (genre périmètre métropolitain d'urbanisation établi par un plan directeur), qui résiste aux pressions économiques de fond, par la seule détermination politique du gouvernement supérieur pour qui l'agriculture n'est pas un luxe encombrant et pour qui l'étalement urbain est un problème collectif coûteux. Mais cette solution est justement celle qui n'a pas marché depuis 18 ans et cela, pour d'innombrables raisons. Parce que la détermination politique peut s'essoufler ou disparaître à l'occasion d'un changement de gouvernement. Parce que le zonage initial est nécessairement arbitraire et que beaucoup de demandes de modifications (exclusions, dérogations, révisions) peuvent faire sens dans ce contexte. Parce que le régime systématise l'antagonisme entre les municipalités et le gouvernement et que la seule façon d'atténuer les tensions consiste, pour le gouvernement et la CPTAQ, à céder de temps en temps des parcelles zonées aux municipalités. Parce que à mesure que le temps passe et que les pressions s'accentuent, le régime apparaît de plus en plus inacceptablement rigide et tatillon. Parce que le rôle de la CPTAQ est dans ce contexte incontournablement politique et ce, qu'elle plie ou qu'elle résiste aux pressions. Parce ce que la victoire de l'un est nécessairement la défaite de l'autre. Parce qu'un zonage rigide ne peut pas prévoir ni s'adapter aux changements d'orientation de l'expansion urbaine. Enfin, parce que les gains sont toujours du même côté et les pertes de l'autre et que le résultat à long terme est un inexorable refoulement du territoire agricole zoné. On peut aussi supposer que ce système de nature essentiellement réglementaire et planificatrice est une solution économiquement sous-optimale et ce, que le zonage se maintienne ou qu'il recule. En effet, la perte de la municipalité peut être plus grande que le gain de l'agriculture dans son ensemble dans le cas d'un refus de la CPTAQ (et inversement).

Il existe une autre possibilité de solution permettant d'éviter tous ces antagonismes, d'assurer une stabilisation complète et perpétuelle des surfaces zonées et d'assurer une résolution économiquement optimale de ces conflits et ce, tout en injectant une bonne dose de démocratisation dans le système. Cette solution fait l'objet du présent projet de recherche, de conceptualisation et de modélisation. Il s'agit d'une gestion du zonage agricole par un système de droits d'étalement échangeables.

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